La ley de glaciares y la provincia de Tucumán

Las administraciones de las provincias que están al pie de la cordillera de Los Andes propiciaron la ley que modifica la norma legal 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, sancionada en Argentina en 2010, que protege glaciares y áreas periglaciares como reservas estratégicas de agua dulce, prohibiendo expresamente actividades mineras e industriales que puedan contaminar o destruir esos ecosistemas.

Con la modificación de la ley 26.639, las provincias tienen la facultad de determinar qué manchón de agua cumple la “función hídrica efectiva”, y con ello, qué áreas quedan protegidas y cuáles pueden habilitarse para actividades como la minería o la explotación hidrocarburífera.

La reforma de la Ley de Glaciares es por el control del agua, del territorio y de las condiciones de inserción de la Argentina en la nueva división internacional del trabajo. Por lo que se abandona un régimen de resguardo del agua como bien común, y se lo reemplaza por un esquema que la subordina a la valorización económica y financiera del territorio.

La reforma de la ley 26.639 reduce la tutela integral de la Nación conferida por la Constitución Nacional, y la reemplaza por una definición centrada en la “función hídrica efectiva”, transfiriendo a las administraciones provinciales el poder de delimitación y control, en detrimento de un proyecto estratégico nacional.

La sanción de la nueva ley no contempló el Art. 40 de la Constitución Nacional, por la que el Congreso de la Nación, a iniciativa de la Cámara de Diputados, puede someter un proyecto de ley a voto de los ciudadanos en consulta popular. Y en cambio, se limitaron a invitar al plenario de las comisiones de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano y Asuntos Constitucionales, a muy pocos participantes, y solo en dos días de audiencia. La nueva ley no cumple con lo dispuesto en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que dispone que los Recursos Naturales son del Pueblo y la única forma de disponer de ellos es un Plebiscito Nacional Informado y Vinculante, y que no tiene atribuciones el Parlamento para la decisión que ha tomado de modificar la ley 26.639.

Por ende, se puede procesar por violación de Derechos Humanos a los legisladores que han votado a favor, así como a los integrantes del Poder Ejecutivo que la enviaron al Parlamento. La misma suerte correrán los responsables de las mineras que firmen los contratos de concesión, por ser tan ilegales ellos, como los representantes de los gobiernos que firmen por su parte.

En el mismo sentido, el gobernador de La Pampa, Sergio Ziliotto, presentó un amparo colectivo para frenar la reforma de la Ley de Glaciares, argumentando que es inconstitucional, incumple el Acuerdo de Escazú, afectando el ambiente y el derecho al agua y amenaza los recursos hídricos provinciales.

La reforma de la Ley de Glaciares se subordina a una arquitectura política y diplomática destinada a asegurar minerales críticos para la transición energética y la reindustrialización tecnológica esencialmente de Estados Unidos. En ello, el cobre es estratégico por la electromovilidad, las energías renovables y también por los centros de datos.

BHP y Lundin Mining, Barrick Mining (ex Barrick Gold), Glencore, Río Tinto, y McEwen Copper son las principales mineras del planeta, y son a su vez las beneficiadas directas del engendro jurídico convertido en ley.

BHP y Lundin Mining están asociadas en una UTE (unión transitoria de empresas) que han denominado Vicuña Corp, que explotará las minas de cobre de Filo del Sol y Josemaría en la provincia de San Juan.

Barrick Mining en la mina de oro y cobre de Veladero, en el norte de San Juan, derramó cianuro al río Las Taguas en septiembre de 2015. Ante las pruebas evidentes lo reconoció, pero no brindó ninguna explicación como lo reclamó la sociedad civil ante el gobierno y la justicia. En paralelo, la justicia suspendió su producción solo por cinco días para realizar la inspección, y después autorizó su continuación.

Recordemos que la Corte Suprema de Chile, por la misma causa, obligó a Barrick a cerrar la mina de Pascua Lama en el hermano país.

Glencore, empresa de origen suizo –cuyos principales accionistas son BlackRock y Vanguard Group– tiene participación en varias mineras en el país, pero principalmente en Bajo de la Alumbrera y Agua Rica en Andalgalá, Catamarca, y la mina de Pachón en San Juan. En este último caso, su emplazamiento en alta montaña involucra la cuenca del río Los Patos, uno de los cuatro afluentes del río San Juan.

En el caso de Bajo de la Alumbrera, fue la primera (en 1997) explotación a cielo abierto de la Argentina, donde dinamitaron la mina para reducir las rocas casi a polvo y, finalmente, rociarlas con químicos para producir la separación del metal de la roca. Este proceso se lo conoce como lixiviación, y termina con un cóctel de desechos encerrados en un gran dique de cola, donde se corre el riesgo de contaminar el agua que nace de los glaciares.

En el año 2016, un equipo del CONICET investigó los componentes hidroquímicos de cinco ríos del departamento de Andalgalá. El informe mostró que “los niveles de cobre, cromo y plomo exceden los niveles guía de calidad de agua para protección de vida acuática”. Y que tres de esos ríos –los que por ser de mayor caudal abastecen al pueblo de agua potable y riego– presentan manganeso “en valores que exceden los máximos permitidos para agua de consumo humano del código alimentario argentino”.

A su vez, los geólogos tucumanos Miguel Gianfrancisco y Guillermo Amílcar Vergara, de la Universidad Nacional de Tucumán (universidad que hizo el descubrimiento de la mina), realizaron un estudio de Bajo de la Alumbrera y observaron una cuantiosa exacción a la Nación Argentina, al Gobierno de Catamarca y a Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio –YMAD (constituido por la Universidad Nacional de Tucumán y el Gobierno de Catamarca)–, presentando la correspondiente denuncia al fiscal federal en el mes de febrero del año 2012. La empresa minera declara exportar oro, cobre y molibdeno, olvidando declarar las exportaciones de cromo, titanio, circonio, cerio, cobalto, cesio, hafnio, lantano, lutecio, columbio, níquel, escandio, tantalio, terbio, torio, uranio, tungsteno, ytrio e iterbio, obtenidos en la explotación de los tres primeros y únicos declarados con fines tributarios.

Glencore tiene cerrada la mina Bajo de la Alumbrera, pero con el nuevo marco legal la va a reabrir, como también pondrá en funcionamiento Agua Rica.

La empresa minera multinacional anglo-australiana Río Tinto, donde BlackRock es uno de sus principales accionistas institucionales con aproximadamente el 7,1% de propiedad (según datos de abril de 2026), explota esencialmente litio en nuestro país en el Proyecto Rincón (Salta), salares de litio como Olaroz y Caucharí (Jujuy), y Fénix y Sal de Vida (Catamarca).

McEwen Copper, de origen canadiense, posee el proyecto de cobre de gran escala y a cielo abierto en Los Azules, ubicado en Calingasta, provincia de San Juan, sobre glaciares de escombros en la cordillera, áreas protegidas por la ley 26.639.

Si bien la provincia de Tucumán cuenta principalmente con glaciares de escombros (roca congelada) situados en la Sierra de Aconquija, a más de 4000 msnm, que funcionan como vital reserva hídrica. El Inventario Nacional de Glaciares identifica 142 cuerpos de hielo (activos e inactivos) en la cuenca del río Salí-Dulce, cubriendo un área aproximada de 10-12 km². Son reservas de agua dulce congelada que regulan el caudal de ríos fundamentales para el consumo y la agricultura en el llano, pero el yacimiento más importante es la mina El Alisal (Lules), con presencia de cobre, oro, plata, manganeso en la zona de la sierra, que está protegida por la legislación provincial, y por ahora fuera del interés de las grandes empresas mineras. Las otras minas que tiene la provincia son de rocas de aplicación y áridos (no metalífera), con canteras activas de yeso, caliza, arcillas y lajas. También tiene una mina de mica (mineral de silicato -filosilicato) en Colalao del Valle.

Los impuestos y las provincias

En un marco de fuerte descenso de la recaudación tributaria por caída del consumo, y de la inversión interna bruta fija, motivada por los salarios que se ajustan muy por debajo de la inflación, y por la disminución de puestos de trabajo (como lo demuestra el Ministerio de Capital Humano en base a datos del SIPA, que compara diciembre 2023 con diciembre 2025: disminuyeron en 196.700 los puestos de trabajo en el sector privado –había 6.385.800 empleados asalariados y bajó a 6.189.100– y en el sector público 80.900 empleos, la planta total de trabajadores del Estado se redujo de 3.484.300 a 3.403.400 empleados).

También se agrava por la rotura de las cadenas de pago ante las menores ventas, el aumento del grado de morosidad en los préstamos empresariales y personales, en las tarjetas de pago y de créditos, etc., que financiaban parcialmente el consumo y el capital de trabajo de las empresas, y que no tiene ninguna perspectiva de recuperarse.

Cae la recaudación del IVA que percibe la Nación y del IIBB (Impuesto a los Ingresos Brutos) que recaudan las provincias. También desciende la recaudación del Impuesto a las Ganancias ante menores ingresos; por ende, cae la coparticipación federal (dado que IVA y Ganancias significan 52% de la recaudación tributaria nacional y el 94% de la recaudación coparticipable), y también desciende fuertemente la recaudación propia de las provincias, dado que en promedio el IIBB representa el 70% de dichos recursos propios.

En el primer trimestre de 2026, los recursos de coparticipación cayeron en términos reales en el orden del 8% interanual, y los ingresos por impuestos provinciales alrededor de 4% interanual, afectado principalmente por el descenso en los ingresos del gravamen de Ingresos Brutos.

Las transferencias tributarias de origen nacional representan una gran parte de los ingresos provinciales. En promedio, para el primer trimestre 2026, alcanzan 44,8% en recursos de Coparticipación Federal de Impuestos (CFI), mientras que si se incorpora el resto de las transferencias de origen nacional (RON), el guarismo asciende a 54,0% del total. Tucumán, sobre el total de sus recursos presupuestarios, tiene un 55,1% de coparticipación y 11,5% del resto del RON, conformando un total de 66,6%, siendo el 33,4% restante recursos propios, básicamente el IIBB.

Como a su vez en promedio el 70% del presupuesto provincial se concentra en salud, educación, seguridad social y seguridad, el ajuste recayó y recae sobre dichos servicios y sobre las remuneraciones de los trabajadores de esos sectores.

Esa es la razón por la que, en abril de 2026, el Gobierno nacional emitió el decreto 219 (BO 06/04/2026) que le permite adelantar a 12 provincias hasta la suma de $400.000 millones. El monto a otorgar a cada provincia lo determinará la Secretaría de Hacienda de la Nación conforme a la capacidad de repago de cada una de ellas, sobre la base de su participación en la recaudación de tributos nacionales (el pago se descuenta de la coparticipación de impuestos y hasta de todo otro fondo coparticipable). El mismo deberá ser reintegrado en lo que queda del año y devengará un interés sobre saldos en base a una tasa fija nominal anual del 15%.

Las jurisdicciones beneficiadas fueron Catamarca, Chaco, Chubut, Corrientes, La Rioja, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán.

Las provincias no pueden solventar sus gastos y deben endeudarse con la Nación para hacerlo, con lo que el problema se traslada a un futuro inmediato.

Hay casos concretos como el del transporte público de pasajeros, donde la Nación gira en cuenta gota los recursos de subsidio que otrora las provincias –sobre todo las más dependientes del mismo– adelantaban a las empresas transportistas y ahora, por la merma de sus ingresos, no pueden. Por lo que han disminuido entre un 15% y un 25% la frecuencia en el servicio, con su correlato de demoras para llegar al trabajo, etc.

Las administraciones de las provincias que impulsaron la modificación de la ley 26.639 aducen que la actividad extractiva les va a generar empleo e ingresos. Sin embargo, eso no pasó nunca.

En primer lugar, se atañe a la ley 24.196 de inversión minera en Argentina, que ofrece a los proyectos mineros estabilidad fiscal por 30 años, garantizando que la carga tributaria total (nacional, provincial y municipal) no aumentará desde la presentación del estudio de factibilidad. Este régimen incluye beneficios impositivos, aduaneros y cambiarios para fomentar la inversión. Ahora agravado por el RIGI (Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones) que ofrece beneficios extraordinarios para inversiones que superen los 200 millones de dólares en minería, petróleo y gas (no tienen obligación de abastecer al mercado interno, al quinto año de liquidar las exportaciones en el país, etc.).

En impuestos nacionales, el régimen para la minería, por ejemplo, eximió a Bajo de la Alumbrera de abonar IVA, impuesto al cheque y sellos, y solo contribuyó al fisco nacional con el impuesto a las ganancias que hace por DDJJ, con una alícuota del 35% sobre utilidades netas, pero la normativa contempla la posibilidad de deducir amortización acelerada de bienes de capital según lo establecido en la Ley 24.196 de Inversiones Mineras.

Además, en el año 2016 las mineras se vieron beneficiadas por las medidas adoptadas por el entonces presidente Mauricio Macri, al eliminarse las retenciones a sus exportaciones.

Y a la provincia de Catamarca le pagó, mientras estuvo en funcionamiento, regalías mineras (3% sobre el valor de boca mina, siempre por DDJJ) e impuestos provinciales como Ingresos Brutos (tasa del 1,5% sobre su facturación), Impuesto Inmobiliario (por los inmuebles, no por la mina en sí) y a los automotores.

En la recaudación tributaria de Catamarca, durante los años de explotación desde fines de 1997 hasta 2018 (en que la mina fue cerrada en forma provisoria) y que al modificarse la ley 23.639 volverá a abrirse (explicado por el fuerte y sostenido aumento del precio internacional del cobre), lo recaudado por las regalías mineras en ese período –envuelto en innumerables controversias relacionadas con la inversión de los recursos y con el control de estos–, según información oficial, la provincia recibió un total de $2.507.982.261 por regalías mineras (convertido en dólares, unos 134,3 millones de dólares), a razón de 13.400.000 dólares por año.

Conclusión

Tanto la administración nacional como la de las provincias no pueden, ante la caída del nivel de actividad, tener los ingresos suficientes para cubrir las erogaciones corrientes, resintiendo la calidad y frecuencia de los servicios públicos.

En el caso de la Nación, tiene la posibilidad –de la que hace uso y abuso– de capitalizar intereses de la deuda en pesos en Lecap y Boncap.

Nota: En millones de dólares. Fuente: Secretaría de Finanzas de la Nación.

Que es una suma cada vez más importante, máxime que, por ejemplo, el gasto total del Sector Público Nacional del mes de febrero de 2026 fue de $13,8 billones de pesos (al tipo de cambio oficial, menos de 9 mil millones de dólares) y los intereses capitalizados a ese mes suman 85.387 millones de dólares.

La administración nacional, si llegara a aumentar impuestos, ese costo se traslada a los precios, generando más inflación, menos consumo, más recesión y, finalmente, menos recaudación. Si opta por emitir moneda, el resultado es el mismo: más inflación y el círculo se repite. Si se endeuda en el mercado local, le prestan pero a altas tasas, que implican más presión fiscal futura.

Los mercados financieros internacionales desconfían del ministro de Economía, Luis Caputo, y de su equipo, que ya generaron la situación de default en 2018, y tuvo que socorrerlo el FMI. La prueba está en la tasa de riesgo país, que supera los 500 puntos básicos. Y si reduce el gasto, colapsan servicios esenciales. El resultado es inflación con depresión económica.

En ese marco, las provincias son presas del modelo, en que, si no aumenta el consumo interno y los salarios, no va a aumentar la recaudación ni del IVA, ni de IIBB, ni de ningún gravamen ligado al mercado nacional. Y la promesa de los que propiciaron la modificación de la ley 26.639 es más un ingreso concreto a los promotores que a la provincia, donde la contaminación del agua, como dice el abogado ambientalista Enrique Viale, no tiene retorno: “Una vez destruido un glaciar, no hay marcha atrás”.

Horacio Rovelli - Economista. Docente de la UBA